Réforme de la taxe d'habitation, l'exemple de ce qu'il ne faut plus faire

Le Gouvernement réunit en ce début de semaine la conférence nationale des territoires. Elle rassemble le Gouvernement, les associations d'élus (AMF, ADF, ARF, etc.) et des institutions consultatives (CSFPT, etc.). L'un des principaux sujets de discussion sera la réforme de la taxe d'habitation, annoncée par le Président de la République durant sa campagne, dont le calendrier a été précisé ces dernières semaines. Cette réforme résume à elle seule les errements des campagnes présidentielles et pourrait être érigée en exemple absolu de ce qu'il faut éviter pour réformer intelligemment. 

La taxe d'habitation est un impôt perçu par les communes et les groupements de communes ; elle représente une recette fiscale de 22 Mds d'euros en 2015, sur 53 Mds de recettes fiscales et 116 Mds de recettes de fonctionnement pour le bloc communal (selon le rapport de l'observatoire des finances locales). Les collectivités fixent son taux chaque année, et son assiette dépend des bases locatives, qui sont définies en fonction des caractéristiques des logements (superficies et éléments de conforts, comme le nombre de salles de bains) et sont revalorisées chaque année par la DGFIP en fonction des prévisions d'inflation, et des constructions et des rénovations qui ont lieu dans une commune.

Un impôt dont le principe n'est contesté par personne mais qui méritait d'être modernisé 

La taxe d'habitation repose sur un principe simple : elle permet de financer les services publics locaux (crèches, gestion des écoles, entretien des routes et des espaces publics communaux, soutien aux activités sportives ou culturelles, habitat, gestion des déchets et assainissement, etc.) par ceux qui y résident, en fonction de la qualité du logement qu'ils occupent. Un système d'exonération, très ciblé, existe et permet d'épargner partiellement ou en totalité les foyers les moins aisés et les familles qui remplissent certaines conditions. Elle permet donc à (presque) tous de contribuer aux services publics locaux, en fonction d'un critère objectif, alors que près de 55% des foyers ne sont pas imposables à l'impôt sur le revenu, et son principe n'était pas remis en cause, ni par les élus locaux, ni par l'exécutif ou le Parlement, jusqu'à présent. Elle permettait de renforcer le lien entre les collectivités et les citoyens. 

En revanche, les Maires et les acteurs locaux en général demandent depuis longtemps la mise à jour des bases locatives. Ces dernières reposent sur des caractéristiques des logements qui prévalaient en 1970, et qui n'ont pas été mises à jour depuis, hormis en 1980. L'évolution du marché immobilier dans certaines communes, et les nouveaux éléments de confort d'un logement ne sont ainsi pas pris en compte. La valeur des bases locatives telle que définie par la DGFIP n'a donc plus grand chose à voir avec le loyer qui pourrait être perçu en louant un logement (voir l'article de Challenges pour découvrir comment sont déterminées les valeurs locatives des logements). De fait, la réforme de la taxe d'habitation signe la mort de la perspective d'une mise à jour ambitieuse des bases locatives, que tous les acteurs locaux attendaient : il paraît impossible de mener de front ces deux réformes, dont les objectifs peuvent même être contradictoires (ancrer le caractère locatif de la taxe d'habitation, ou l'adosser au revenu).  

Une annonce précipitée, dont les conséquences n'ont pas été évaluées.

Emmanuel Macron avait promis durant sa campagne d'exonérer de taxe d'habitation 80% des foyers, ce qui représente un montant d'environ 10 Mds d'euros. Cette annonce était intervenue de manière inattendue, voire précipitée, alors que les mesures de son programme ne suscitaient guère l'enthousiasme jusque là, comme l'écrivait le journal Le Monde à l'époque. A la recherche d'une mesure en faveur du pouvoir d'achat, l'exonération de taxe d'habitation relevait d'un choix marketing idéal, tant elle représente un impôt identifié par chacun, et elle permettait également de ne pas toucher une politique publique particulière, ce qui aurait été le cas avec la contribution à l'audiovisuel public (l'ancienne redevance), l'autre grande contribution payée par un grande majorité de foyers. Les Maires de France, à travers l'AMF, ont cependant relevé qu'il s'agissait d'un cadeau effectué de la part de l'Etat avec un argent qui ne lui appartenait pas, et qui mettra en péril le financement des services publics de proximité. Elle pose également un certain nombre de questions, qui n'ont pas été résolues à l'heure actuelle. 

Un risque constitutionnel important, qui pourrait mener à une usine à gaz 

La réforme présentée par l'exécutif encourt le risque d'une censure du Conseil constitutionnel, pour deux motifs au moins. 

Le premier est l'égalité devant l'impôt. Outre qu’il est sans précédent de laisser subsister un impôt tout en exonérant une très grande majorité des redevables, il est curieux et potentiellement inconstitutionnel d'exonérer la quasi totalité des contribuables d'un impôt à partir d'un critère (le revenu) qui n'a rien à voir avec l'assiette de l'impôt (la valeur locative), et donc, avec son objet. Dans ses cahiers, le Conseil constitutionnel évoque la manière dont est analysée cette question lorsqu'il est saisi du principe d'égalité devant l'impôt : le rapport à l'objet de la loi, et au but recherché par le législateur est évoqué comme motif pour justifier d'une différence de traitement. Ce motif ne sera pas satisfait ici. Par ailleurs, deux contribuables seront placés dans des situations très différentes selon qu’ils sont juste en dessous ou juste au dessus du seuil d’exonération retenu. Cela pourrait être de nature à justifier une éventuelle rupture manifeste d'égalité devant ces charges, listée comme un écueil à éviter par le Conseil constitutionnel.

Le deuxième risque est celui relatif à l'autonomie des collectivités territoriales. L'article 72-2 de la constitution rappelle en effet que "Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi." La réforme proposée ne semble pas remettre en cause ce principe, mais la Constitution précise par ailleurs que "Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources". La taxe d'habitation est une ressource fiscale et une ressource propre des collectivités. On ignore à l'heure actuelle de quelle manière cette perte de recette sera compensée par l'Etat, mais cette compensation ne sera pas une recette fiscale, ni une ressource propre. Il reviendra au Conseil constitutionnel d'évaluer si les recettes fiscales amputées de cette exonérations (environ de 43 Mds d'euros donc) permettent toujours de respecter l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution. Un indice nous invite à penser que ce pourrait ne pas être le cas : une loi organique garantit aux collectivités le maintien d’un taux plancher de ressources propres (ressources propres divisé par toutes les ressources). Ce ratio d’autonomie financière doit être utilisé par référence à la valeur constatée au titre de l’année 2003 (60,8%), et la réforme portée par Emmanuel Macron ne permettra pas d'atteindre ce seuil. Il n'est pas impossible que ce risque puisse être maîtrisé, avec des dégrèvements ou des artifices juridiques, mais cela renforcera encore l'opacité des transferts financiers entre l'état et les collectivités, alors que la clarté est plus que jamais de rigueur. 

Une rupture dans les politiques d'autonomie des collectivités.

Plus fondamentalement, cette réforme de la taxe d'habitation consacre la volonté centralisatrice du nouveau gouvernement, et va à l'encontre des réformes successives en matière d'autonomie financière des collectivités menées ces dernières années. De l'avis de tous les acteurs (et même l'Etat jusqu'à présent), un montant trop important de dotations versées aux collectivités était une méthode largement inefficace pour mener les politiques publiques locales, plaçaient les collectivités dans un état de sujétion malsain envers l'Etat, et n'était pas de nature à développer l'autonomie et la bonne gestion des collectivités. C'est la raison pour laquelle le mouvement général était à la baisse des dotations et au développement des ressources propres des collectivités, principalement fiscales. Ce mouvement, consensuel dans son principe, connaîtra alors un coup d'arrêt avec cette réforme de la taxe d'habitation. Il est par ailleurs certain que l'Etat ne compensera pas dans la durée la baisse de recettes des collectivités, et la dotation pourrait par exemple être constante, fixée au montant de la première année. Quoi qu'il arrive, cette réforme baissera les recettes de la puissance publique d'environ 10 Mds d'euros, ce qui n'est pas des plus opportuns au moment où le gouvernement peine à atteindre l'objectif de 3% de déficit, et où l'objectif d'équilibre des comptes publics n'est même plus d'actualité. 

Conclusion

Cette réforme de la taxe d'habitation, outil marketing très puissant pour la campagne présidentielle, aura des conséquences délétères à long terme sur les collectivités territoriales, si elle est validée par le Conseil constitutionnel. Elle grèvera également le budget de l'Etat, sans aucune amélioration de la compétitivité du pays, et accroîtra la dépendance des collectivités territoriales à l'égard de l'Etat sans en modifier les compétences, aux antipodes des réformes menées ces dernières années. Enfin, elle a été décidée sans considération pour les politiques publiques locales, que les recettes de cette taxe d'habitation permettait de financer, et passe à côtés des enjeux de la fiscalité locale. 

La décision du Conseil municipal du 11 mai : l'avenir du centre-ville fait l'unanimité

Après chaque Conseil municipal, je reviendrai en détails sur une décision votée, pour expliquer la situation et les déterminants de la résolution.

Depuis le début de l'année, la ville de Sceaux a entrepris une vaste démarche de concertation pour évoquer l'avenir du centre-ville. Notre centre-ville, qui ne se réduit pas à la rue piétonne, fait le bonheur des scéens, et doit nécessairement évoluer pour faire face aux enjeux nouveaux de la Métropole, de l'évolution des habitudes de consommation, et du développement des villes voisines. Neuf réunions publiques ont été organisées, ainsi que plusieurs ateliers thématiques. Plus de 1000 personnes y ont participé et plus de 600 questionnaires, fournis à cette occasion, ont été remplis. La réunion de restitution a rassemblé 400 scéens à l'Hôtel de ville le 19 avril dernier.
  

     Le film de restitution de Parlons ensemble du centre-ville

Fort de ce succès, les élus du conseil municipal ont tenté de rassembler les enseignements de cette concertation et la vision qu'avaient exprimée les citoyens dans une charte. Après une séance de travail commune au début du mois de mai, le texte a été discuté lors du Conseil municipal du 11 mai.

La "charte pour l'avenir du centre-ville de Sceaux" s'intéresse ainsi au cadre de vie, à l'activité commerçante, aux équipements pour les jeunes et les moins jeunes, aux enjeux portés par la Métropole, aux déplacements au sein du centre ville, à la politique de l'habitat, au développement du tourisme, et  aux aménagements qui seront réalisés dans les prochaines années. Cette charte est disponible sur le site de la Ville de Sceaux.

Cette charte a été adoptée à l'unanimité des élus du Conseil municipal. Nous pouvons nous en réjouir, car cela signifie qu'au delà des débats partisans, la vision d'avenir de notre centre ville est largement partagée. Cette dernière s'inscrit parfaitement dans l'histoire de la ville de Sceaux, où, depuis cinquante ans, les différentes majorités municipales ont façonné l'architecture et la qualité de vie à Sceaux. L'ambition de ce document est de fournir une feuille de route pour concevoir les aménagements qui dessineront le visage de notre centre-ville pour les cinquante années à venir. 

Les résulats du deuxième tour de l'élection présidentielle à Sceaux

Le deuxième tour de l'élection présidentielle a eu lieu hier.

le résultat par bureau de vote est disponible sur le site internet de la Ville de Sceaux.


Il convient de noter qu'à Sceaux, Marine le Pen obtient le score le plus faible du département des Hauts-de-Seine.

La décision des Conseils municipaux du 29 septembre et du 3 novembre

Après chaque Conseil municipal, je reviendrai en détails sur une décision votée, pour expliquer la situation et les déterminants de la résolution.

Lors des deux derniers conseils municipaux, la société d'économie mixte de la Ville de Sceaux (SEMA Sceaux) a fait l'objet de deux délibérations distinctes. La première prenait acte de la communication du rapport relatif à l'exercice 2015 de la société, et la seconde a entériné la "fusion" de la SEMA Sceaux avec les offices publics de l'habitat des villes de Sceaux et de Bourg-la-Reine. De quoi s'agit-il exactement ?

De manière générale, les collectivités territoriales n'ont pas le droit de prendre des participations au capital de sociétés commerciales, selon l'article L2253-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Par dérogation à ce principe général, les collectivités ont la possibilité de s'appuyer sur des société d'économie mixte dans la réalisation de plusieurs missions de service public. C'est principalement le cas pour les domaines de l'aménagement, la construction, ou l'exploitation de services publics à caractère industriel et commercial*. Le statut des sociétés d'économie mixte est calqué sur celui de la société anonyme (SA) : le capital est ainsi divisé en actions et il est constitué entre des associés qui ne supportent les pertes qu’à concurrence de leurs apports. Une collectivité territoriale peut donc en être actionnaire, et l'est généralement avec six autres associés, car sept associés étaient nécessaires pour fonder une société anonyme (l’ordonnance du 10 septembre 2015 a réduit de sept à deux le nombre d'associés minimum pour une SA non cotée, et donc pour SEM). L'article L1522-2 du CGCT dispose que la participation des actionnaires autres que les collectivités territoriales ne peut être inférieure à 15%, ce qui organise le plus souvent la collaboration entre les acteurs publics et les acteurs privés. Les SEM ont enfin la possibilité d'agir au delà du territoire des communes et autres acteurs qui en sont actionnaires, à l'image des sociétés anonymes. 

Du point de vue général, on dénombre en 2016, selon la fédération des EPL (entreprises publiques locales), 971 sociétés d'économie mixte en France. pour un chiffre d'affaires total de l'ordre de 10 Mds d'euros annuels et 60 000 salariés. D'après le guide pratique des SEM, publié en 2007, la répartition du capital social fait apparaître que la part moyenne des collectivités territoriales est de 65 % et celle des entreprises de 8,7 %. Les parts restantes sont détenues par les organismes financiers (6,1 %), les chambres consulaires et organisations professionnelles (2,8 %), l’État et/ou les organismes publics (2 %), les constructeurs sociaux (2,2 %) et les autres SEM (1,3 %).

La ville de Sceaux est actionnaire majoritaire de la SEMA-Sceaux (près de 60%). Participent également au capital, l'Office public de l'Habitat de la commune (Sceaux-Habitat, 20%), la Caisse des Dépôts et des Consignations (20%), ainsi que quatre actionnaires individuels. Le Conseil d'administration de la SEM rassemble quatre représentants de la Ville de Sceaux (ce sont quatre conseillers municipaux, voir la délibération en question), un représentant de la Caisse des Dépôts et des Consignations, et un de Sceaux-Habitat. A Sceaux, au delà des activités classiques des SEM décrites plus haut, la société d'économie mixte est habilitée à construire et gérer des logements sociaux. Pour cela, elle a dû recevoir un agrément du ministère du Logement, selon l'article L481-1 du code de la construction et de l'habitation. La SEMA-Sceaux possède environ 120 logements, 3 propriétés ainsi que 10 "boxes", selon le rapport annuel qui a été communiqué lors du Conseil municipal du 29 septembre dernier, et dont on retrouver ici la note de présentation. Ce rapport annuel et ses comptes sont également envoyés à l'entité qui a agréé la Société d'Economie mixte en matière de logement social.  

Par ailleurs, les communes, notamment en zone dense, sont le plus souvent dotées d'un Office public de l'Habitat (OPH). Cet établissement public à caractère industriel et commercial (Sceaux-Habitat) épaule la ville de Sceaux dans sa politique publique du logement. Il assure la gestion de ses quelques 800 logements, ainsi que ceux possédés par la SEMA-Sceaux. On voit ainsi les synergies qui s'étaient mises en place entre les deux organismes. Les règles de détention des patrimoines étaient certes différentes (les contraintes qui pèsent sur un OPH sont en général plus lourdes que celles d'une SEM), mais ils œuvrent tous les deux dans le même but, affirmé dans la convention signée entre les deux établissements qui transfère la gestion du patrimoine de la SEMA-Sceaux à Sceaux-Habitat. 

La législation a cependant évolué récemment pour les OPH. Depuis la loi Notre (août 2015), l'article L5219-5-VIII du CGCT dispose en effet que "Les offices publics de l'habitat précédemment rattachés aux communes ou à leurs groupements situés dans le périmètre des établissements publics territoriaux [les intercommunalités au sein de la petite couronne] sont rattachés à ces derniers à compter de l'approbation du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, et au plus tard le 31 décembre 2017". Les Offices publics de l'Habitat communaux vont donc disparaître, et seront remplacés par des Offices publics de l'Habitat au niveau du territoire. La ville de Sceaux a toujours défendu une gestion de la politique du logement au plus proche des besoins locaux, et s'était inquiétée, avec de nombreuses communes de petite couronne, de cette centralisation des offices publics de l'Habitat. La ville de Bourg-la-Reine, confrontée à la même situation, a uni ses efforts à ceux de la ville de Sceaux pour que les deux villes puissent poursuivre leur politique locale du logement, et elles ont proposé de rassembler les activités leurs offices publics de l'habitat dans la SEMA-Sceaux, qui changera prochainement de nom. Il s'agissait de la délibération du Conseil municipal du 3 novembre 2016. La Ville de Sceaux, dont les établissements possédaient un nombre plus important de logements, sera majoritaire au sein de cette nouvelle structure, dont les statuts seront précisés lors d'une prochaine séance du Conseil municipal. Cette délibération a été adoptée à l'unanimité, comme en témoigne le procès verbal de ce Conseil municipal.

*La liste des missions possibles et les caractéristiques de ces sociétés sont consultables sur le site du Ministère de l'Intérieur. On pourra citer la distribution du gaz ou de l’électricité, la gestion des ports ou des aéroports, ou le stationnement sur la voie publique.

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